关于《凉山彝族自治州马湖风景名胜区保护条例（草案）》的说明
——2018年4月27日在凉山州十一届人大常委会第九次会议上
凉山州人大城乡建设环境资源保护委员会主任委员 曹吉奎

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　我受主任会议的委托，现对主任会议提请常委会审议的《凉山彝族自治州马湖风景名胜区保护条例（草案）》（以下简称《条例(草案）》)作如下说明：

　　一、制定《条例》的必要性

　　马湖是我国水深列第三位的高原淡水湖，是大自然赐予的宝贵财富。1993年2月，四川省人民政府批准设立马湖风景名胜区，风景名胜区划定范围128平方公里。

　　2002年8月，雷波县十届人大常委会第二十九次会议通过的《雷波马湖风景名胜区管理办法》（以下简称《办法》），对加强马湖风景名胜区的保护和管理，发挥了积极作用。近年来，随着经济社会的快速发展，游客呈几何级增长，受利益驱动，侵占马湖湖泊和湿地的非法建设、违法经营以及向马湖倾倒垃圾、滥排污水等不法行为屡禁不止，造成马湖水体被污染、环境资源被破坏，《办法》已不适应风景名胜区规划、保护和管理的需要。为了使马湖风景名胜区保护和管理工作走上法制化、制度化、规范化轨道，急需以法律的强制手段加强保护和管理，制定出台《条例》十分必要。

　　党的十八大将生态文明建设列入“五位一体”总体布局。党的十九大指出：建设生态文明需统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式。加快生态环境保护领域的地方立法工作，通过建立马湖风景名胜区开发利用和生态环境保护的制度体系，推动形成人与自然和谐发展的新格局，对制定出台《条例》的要求也十分迫切。

　　二、起草《条例（草案）》的经过

　　2016年2月，在州十届人大六次会议上，雷波代表团提出了《关于制定〈凉山彝族自治州马湖风景名胜区保护条例〉的议案》，大会主席团决定列为大会议案，交由州人大城环资委审议。州人大常委会高度重视，将制定该《条例》纳入2016年度立法调研计划，并委托雷波县人大常委会做好立法前期相关工作。2016年11月，州十届人大常委会第四十九次主任会议决定，将制定该《条例》列入2017年度州人大常委会立法计划。

　　2017年3月，常委会领导率领州人大相关专门委员会和州级有关部门负责人到雷波县开展立法调研，启动了《条例》起草工作。起草经过大致可以分为三个阶段：

　　第一阶段：送审稿形成阶段。起草工作启动后，雷波县人大常委会随即组建了起草工作班子，多方考察，深入调研，召开各类座谈会，广泛征求各方意见，历时大半年，数易其稿，于2017年9月形成了《条例（草案）》送审稿报送州人大城环资委。

　　第二阶段：广泛征求意见阶段。收到送审稿后，按照常委会领导的安排，州人大城环资委将《条例（草案）》文本发送州规建局、州水务局、州农牧局、州林业局、州环保局、州旅发委、州国土局、州法制办等8个州级相关部门征求意见、建议，于2018年春节前反馈起草工作组，起草工作组进行了大幅度修改，重置了体例及章节。2018年3月初，常委会领导再次率领州人大相关专门委员会和州级相关部门负责人到雷波县马湖风景名胜区和马湖管理局实地调研并在雷波县召开座谈会，州级部门对重置后的《条例（草案）》与雷波县和起草工作组详细交换了修改意见和建议。会后，起草工作组按照会议提出的突出针对性、科学性、可操作性、规范性的要求,收集查阅了相关资料，多次召开研讨会，对《条例（草案）》进行了反复研究和修改。根据《条例（草案）》起草工作进展情况，经常委会领导同意，2018年3月30日，在西昌召开了州人大城环资委对《条例（草案）》的专题审议暨征求意见会。在常委会领导的主持下，参会人员对《条例（草案）》文本进行了逐字逐句的审查，又提出了一些修改意见和建议。委员会审议认为：制定《条例（草案）》十分必要，也很迫切，《条例（草案）》文本几经修改，质量有了很大提高，基本符合立法目的明确、立法依据充分、内容科学严谨、切合马湖风景名胜区实际、具有前瞻性和可操作性的要求，已经基本成熟，可提交州人大常委会按法定程序进行审议。

　　第三阶段:精细化把关阶段。专委会审议暨征求意见会后，起草工作组按照会议要求，认真消化修改意见和建议，再梳理引用的上位法，再比对借鉴的同位法，进一步与州级部门对接，补充修改文本。起草工作组人员还专程到州法制办请教把关。在此基础上，州人大城环资委会同雷波县人大常委会和起草工作组人员对《条例（草案）》进行认真校核和修改。2018年4月18日州十一届人大常委会第十七次主任会议，对《条例（草案）》进行了认真审议，提出了许多具体细致的修改意见，对条例（草案）》起草工作给予极大帮助，经字斟句酌，反复修改，最终形成了提请常委会审议的《条例（草案）》。

　　三、《条例（草案）》的框架和主要内容

　　《条例（草案）》共七章四十一条，共4638字。

　　第一章，总则，共八条。主要载明起草《条例（草案）》所依据的法律法规、马湖风景名胜区划定的范围、雷波县人民政府应担负的责任。

　　第二章，管理机构和职责，共二条。主要载明马湖风景名胜区管理机构的职责。

　　第三章，规划与建设，共五条。主要载明马湖风景名胜区规划的重要性及建设活动必须遵循规划刚性约束。将马湖风景名胜区保护层级分三级保护区，一级保护区为严格禁止建设范围、二级保护区为严格限制建设范围、三级保护区为限制建设范围。这是保护管理与开发利用所必须遵循的基本原则。

　　第四章，流域资源与环境保护，共十三条。生态环境及资源保护是马湖风景名胜区保护管理的重点和核心，也是本《条例（草案）》中条文最多的章节。本章主要载明破坏生态环境、危害野生动物、污染自然环境等方面的禁止性规定，也载明了产业结构调整、改变生活习惯、改善环境质量等方面的引导性规定。

　　第五章，湖泊、湿地保护和管理，共七条。湖泊和湿地是马湖风景名胜区独具特色的核心景观资源，必须保护好、利用好。本章主要载明湖泊和湿地内的禁止性规定以及渔业的禁止性规定，对船只使用管理也作了明确规定。

　　第六章，法律责任，共三条。主要载明对违反本《条例（草案）》规定的行为以及阻碍国家机关工作人员执法、国家工作人员违法，将追究法律责任乃至刑事责任。

　　第七章，附则，共三条。主要载明本条例的施行时间、解释权归属，并对《条例（草案）》中的几个重要术语作了解释。

　　四、需要说明的几个具体问题

　　（一）关于起草《条例（草案）》的主要依据

　　起草《条例（草案）》主要依据《中华人民共和国环境保护法》（2014年修订）、《中华人民共和国水污染防治法》（2017年新修订）、《中华人民共和国水法》（2016年修订）、《中华人民共和国渔业法》（2004年修订）、国务院《风景名胜区条例》和《四川省风景名胜区条例》等。起草《条例（草案）》还参考了其他省市河湖保护条例、部门规章及相关政策性文件。

　　（二）关于适用范围

　　考虑到马湖风景名胜区总体规划的修编工作还在进行，《条例（草案）》的保护范围应与之一致。因此，《条例（草案）》对风景区范围作了概括性的规定，即：马湖风景名胜区范围共128平方公里，包括黄琅镇、马湖乡和中田乡行政辖区。保护范围依据《马湖风景名胜区总体规划》确定，并设立界标。风景名胜区范围的确定，一方面明确本条例的适用范围，另一方面便于各职能部门依法履行职能职责，做到保护无死角，执法不越界。

　　(三)关于管理机构和区内行政机关的职责

　　风景名胜区管理机构在《条例（草案）》中作了明确的规定。雷波县人民政府统一组织领导马湖风景名胜区保护和管理工作，落实河（湖）长责任制。《条例（草案）》明确了马湖风景名胜区管理机构与乡（镇）人民政府各自职责，马湖风景名胜区区域内的黄琅镇、马湖乡和中田乡人民政府在其职责范围内负有保护和管理的责任。《条例（草案）》进一步具体规定了马湖风景名胜区管理机构的行政管理职责。

　　（四）关于水质和水位

　　马湖风景名胜区内的流域、马湖及其湿地兼容水源涵养、饮用水源、灌溉、旅游、调节小气候等多种功能。马湖水体的水质执行国家《地表水环境质量标准》Ⅱ类水域水质标准，入湖河流水质不得低于国家《地表水环境质量标准》Ⅱ类水域水质标准。马湖校核洪水位为海拔1104.5米。

　　（五）关于法律责任

　　对违反本条例规定的行为，参照和借鉴了《刑法》《行政处罚法》和同类同位法作了规定，对行政机关工作人员也设立了法律责任。

　　以上说明连同《条例（草案）》，请一并审议。